Mengupas Pelik Reforma Agraria

Reforma agraria bukan sekadar bagi-bagi sertifikat. Ini soal siapa menguasai tanah, siapa mengendalikan produksi, dan siapa menentukan arah negara.

Karl Marx tidak pernah melihat tanah semata-mata sebagai benda yang berdiri sendiri. Dalam analisisnya tentang kapitalisme, tanah terhubung dengan kapital, kerja, dan hubungan produksi. Dalam Capital, persoalan kepemilikan tanah mempertemukan tiga kelompok utama: pekerja upahan, kapitalis, dan pemilik tanah. Masing-masing memiliki posisi berbeda dalam proses produksi dan distribusi surplus.

Bagi Marx, kepemilikan tanah menciptakan kemungkinan munculnya rente tanah. Pemilik tanah dapat memperoleh pendapatan bukan semata-mata karena ia mengolah tanah, melainkan karena ia memiliki monopoli atas sebidang kondisi alam yang diperlukan bagi produksi.

Orang yang menguasai tanah belum tentu orang yang mengolah tanah. Orang yang menanam belum tentu orang yang memiliki tanah. Dan orang yang memperoleh keuntungan dari tanah belum tentu tinggal di atas tanah tersebut.

Dalam kapitalisme, ketiga posisi itu dapat terpisah. Seorang petani bisa menggarap tanah milik orang lain. Seorang perusahaan dapat menyewa atau memperoleh konsesi atas tanah yang secara hukum bukan miliknya. Seorang pemilik tanah dapat memperoleh rente tanpa pernah mencangkul tanah tersebut.

Maka, bagi pendekatan Marxian, persoalan agraria bukan hanya pertanyaan “tanah ini milik siapa?”, tetapi juga “siapa yang bekerja di atasnya, siapa yang menguasai hasilnya, dan siapa yang menentukan bagaimana tanah itu digunakan?” Inilah sebabnya reforma agraria yang hanya berhenti pada sertifikasi tidak dengan sendirinya menyelesaikan persoalan agraria.

Sertifikat dapat mengubah status hukum seseorang, tetapi belum tentu mengubah struktur produksi. Petani bisa memiliki tanah tetapi tetap terjerat utang, tergantung pada tengkulak, tidak memiliki akses irigasi, benih, pupuk, teknologi, pasar, atau modal. Dalam keadaan tertentu, kepemilikan formal bahkan dapat kembali terkonsentrasi melalui mekanisme pasar.

Karena itu, persoalan agraria selalu mempunyai dua dimensi: reformasi penguasaan aset dan perubahan kondisi produksi.

Kautsky dan Pertanyaan: Apakah Petani Akan Hilang?

Pada akhir abad ke-19, Karl Kautsky membawa persoalan agraria ke dalam perdebatan besar tentang perkembangan kapitalisme di pedesaan melalui The Agrarian Question.

Pertanyaannya sederhana, ketika kapitalisme berkembang, apa yang akan terjadi terhadap kaum tani?

Apakah petani kecil pada akhirnya akan tersingkir oleh perusahaan besar dan berubah menjadi buruh upahan? Ataukah pertanian keluarga justru mampu bertahan dan beradaptasi dengan kapitalisme?

Perdebatan ini kemudian menjadi salah satu fondasi penting dalam studi agraria modern. Ia tidak sekadar bertanya tentang luas tanah, tetapi tentang perubahan struktur kelas di pedesaan.

Sebab petani bukan kategori yang homogen. Ada petani miskin yang sebagian besar hidup dari tenaga keluarganya sendiri. Ada petani yang memiliki lahan lebih luas dan mempekerjakan buruh. Ada petani yang sekaligus menjadi pedagang. Ada pemilik tanah yang tidak mengolah tanahnya. Ada buruh tani yang sama sekali tidak memiliki tanah.

Karena itu, ketika seseorang mengatakan “kepentingan petani”, pertanyaan berikutnya harus selalu diajukan: Petani yang mana?

Pertanyaan itu kemudian menjadi penting dalam memahami politik reforma agraria. Sebab distribusi tanah tidak otomatis menghasilkan masyarakat tanpa kelas di pedesaan. Distribusi tanah dapat menciptakan kelas pemilik kecil, tetapi sebagian dari pemilik kecil tersebut juga dapat berkembang menjadi pengusaha pertanian atau kapitalis agraria.

Karenanya teori Marxian tentang diferensiasi kelas pedesaan menjadi relevan.

Lenin: Reforma Agraria Bahkan Bisa Menjadi Agenda Demokrasi Borjuis

Vladimir Lenin membawa persoalan ini lebih jauh. Dalam analisisnya terhadap Rusia, ia membedakan antara revolusi borjuis-demokratik dan transformasi sosialis.

Bagi Lenin, menghancurkan struktur agraria feodal atau semi-feodal tidak dengan sendirinya berarti sosialisme. Bahkan nasionalisasi tanah, dalam kondisi tertentu, dapat menjadi bagian dari revolusi borjuis-demokratik karena menghapus hambatan-hambatan lama bagi perkembangan kapitalisme.

Ini penting karena sering terjadi kekeliruan dalam memahami istilah “reforma agraria radikal”.

Tidak semua reforma agraria yang meredistribusi tanah adalah reforma sosialis. Sebuah negara kapitalis dapat melakukan redistribusi tanah secara besar-besaran. Negara dapat membatasi luas kepemilikan, mengambil alih tanah tertentu, mendistribusikannya kepada petani, menghapus hubungan tuan tanah–penyewa, bahkan melakukan nasionalisasi tanah tanpa menghapus kapitalisme sebagai sistem ekonomi.

Menurut Lenin, bahkan nasionalisasi tanah dapat menjadi sebuah langkah yang secara ekonomi memperluas ruang bagi perkembangan kapitalisme karena monopoli kepemilikan tanah pribadi dan rente tanah dapat diubah.

Dengan demikian, ada sesuatu yang menarik di sini. Reforma agraria tidak otomatis berada di luar kapitalisme, ia menjadi bagian dari proses pembentukan kapitalisme itu sendiri.

Inilah salah satu alasan mengapa reforma agraria memiliki sejarah yang sangat beragam. Ada reforma agraria yang dilakukan oleh negara kapitalis untuk menghancurkan sisa-sisa feodalisme. Ada yang dilakukan untuk memperkuat basis demokrasi liberal. Ada yang dilakukan untuk meredam revolusi petani. Ada yang menjadi bagian dari revolusi sosial.

Bentuk akhirnya bergantung pada siapa yang menguasai negara, siapa yang menjadi basis sosial perubahan, dan ke mana arah perubahan struktur produksinya.

Demokrasi Borjuis: Suara Rakyat, Tetapi Bagaimana Dengan Kepemilikan?

Istilah "demokrasi borjuis” perlu dipahami secara historis, bukan sekadar sebagai ejekan politik.

Dalam tradisi Marxis, istilah tersebut merujuk pada bentuk demokrasi yang memberikan kesetaraan politik formal misalnya hak memilih, kebebasan berorganisasi, parlemen, dan persamaan di hadapan hukum, sementara struktur kepemilikan kapital dan alat produksi tetap berada dalam sistem kapitalisme.

Artinya, dua orang dapat mempunyai satu suara yang sama dalam pemilu, tetapi tidak memiliki kekuatan ekonomi yang sama dalam masyarakat.

Seorang buruh tani dan pemilik perkebunan sama-sama dapat memiliki satu suara. Namun pemilik perkebunan mungkin memiliki tanah, modal, kendaraan produksi, jaringan bisnis, akses kepada birokrasi, kemampuan membiayai organisasi politik, dan jaringan sosial yang jauh lebih besar.

Kemudian muncul persoalan yang disebut sebagai ketegangan antara kesetaraan politik formal dan ketimpangan material.

Albertus: Justru Rezim Otoriter Kadang Melakukan Redistribusi Lebih Besar

Penelitian Michael Albertus memberikan tantangan serius terhadap asumsi sederhana bahwa demokrasi selalu menghasilkan redistribusi yang lebih besar.

Dalam Autocracy and Redistribution, Albertus membandingkan berbagai pengalaman reforma agraria dan menemukan bahwa redistribusi tanah berskala besar secara historis lebih sering terjadi di bawah pemerintahan otoriter dibandingkan demokrasi.

Tetapi temuan ini sama sekali tidak berarti bahwa otoritarianisme lebih demokratis atau lebih adil.

Justru sebaliknya, Albertus menunjukkan bahwa reforma agraria di bawah rezim non-demokratis dapat muncul karena konfigurasi politik tertentu: perpecahan di antara elite, kebutuhan rezim membangun basis dukungan, ancaman pemberontakan, kepentingan militer, atau perubahan hubungan antara elite politik dan pemilik tanah.

Dengan kata lain, sebuah rezim dapat membagi tanah kepada rakyat bukan karena rakyat menguasai negara, tetapi karena penguasa membutuhkan stabilitas politik.

Ini perbedaan yang sangat penting. Redistribusi bukan otomatis demokratis. Tanah bisa dibagikan dari atas ke bawah tanpa memberikan rakyat kekuasaan politik yang lebih besar.

Petani bisa memperoleh sebidang tanah tetapi tetap tidak memiliki kendali atas negara. Karena itu, kita perlu membedakan antara redistribusi ekonomi dan demokratisasi kekuasaan. Keduanya dapat berjalan bersama, tetapi keduanya juga dapat berjalan terpisah.

Chayanov: Jangan Melihat Petani Hanya Sebagai Kelas

Di sisi lain, teori agraria tidak hanya datang dari tradisi Marxian. Alexander Chayanov memberikan perspektif berbeda tentang ekonomi rumah tangga petani. Ia melihat bahwa keluarga tani tidak selalu beroperasi seperti perusahaan kapitalis yang mengejar keuntungan maksimum. Keputusan produksi keluarga dapat dipengaruhi oleh hubungan antara jumlah anggota keluarga yang bekerja, jumlah anggota yang harus ditanggung, kebutuhan konsumsi, serta beban kerja yang dianggap dapat diterima. Ini membuat analisis tentang petani menjadi lebih kompleks.

Petani bukan hanya “pemilik kecil” dalam statistik pertanahan, melainkan juga selalu manusia yang hidup dalam rumah tangga.

Ada reproduksi sosial. Ada pekerjaan domestik. Ada anak. Ada orang tua. Ada kerja perempuan yang sering tidak dihitung sebagai kerja ekonomi. Ada keputusan untuk menjual hasil panen, menyimpan hasil panen, bekerja sambilan, atau mengirim anggota keluarga ke kota. Karena itu, reforma agraria yang hanya menghitung hektare dapat kehilangan sebagian besar realitas sosial pedesaan.

Satu hektare tanah tidak mempunyai makna yang sama bagi semua keluarga. Demikian pula, satu sertifikat tidak menghasilkan kekuatan ekonomi yang sama bagi semua pemiliknya.

Lenin dan Chayanov: Dua Cara Membaca Petani

Perdebatan Lenin dan Chayanov di sini tampak menjadi menarik. Lenin melihat diferensiasi sosial di pedesaan dan proses penetrasi kapitalisme ke dalam ekonomi tani. Chayanov lebih menekankan logika internal ekonomi rumah tangga petani. Keduanya memberikan pertanyaan berbeda.

Lenin bertanya: Bagaimana kapitalisme mengubah struktur kelas di pedesaan?

Chayanov bertanya: Bagaimana rumah tangga petani mengatur produksi dan reproduksi hidupnya?

Keduanya tidak harus diperlakukan sebagai teori yang saling meniadakan. Dalam kenyataan, petani dapat sekaligus menjadi anggota rumah tangga yang berusaha mempertahankan kehidupannya dan bagian dari struktur kelas yang terus mengalami diferensiasi. Di sinilah studi agraria kontemporer kemudian berkembang jauh lebih kompleks daripada sekadar oposisi “petani versus tuan tanah”.

Lalu apa yang dimaksud demokrasi rakyat atau demokrasi sosialis? Di sinilah kita memasuki wilayah yang berbeda.

Dalam tradisi Marxis-Leninis, demokrasi sosialis atau demokrasi rakyat tidak dipahami semata-mata sebagai perluasan hak memilih dalam kerangka negara liberal. Ia dipahami sebagai bentuk kekuasaan politik yang menempatkan kelas pekerja dan kelompok pekerja sebagai basis utama kekuasaan negara, dengan tujuan mengubah hubungan sosial dan ekonomi yang menopang kapitalisme.

Karena itu, reforma agraria dalam kerangka ini tidak berhenti pada pertanyaan: “Siapa mendapatkan tanah?” Pertanyaannya berkembang menjadi: “Bagaimana tanah diproduksi, digunakan, dikelola, dan untuk kepentingan sosial siapa?” Perbedaannya terletak pada horizon transformasinya.

Dalam reforma agraria yang bertujuan memperluas basis kapitalisme, petani dapat memperoleh tanah sebagai pemilik individual. Tanah kemudian menjadi basis bagi berkembangnya produksi komoditas, pasar, kredit, dan kapitalisasi pertanian.

Dalam pendekatan sosialis, tanah dapat ditempatkan dalam bentuk kepemilikan sosial atau negara, sementara penggunaannya diorganisasikan melalui bentuk-bentuk kolektif, koperasi, pertanian negara, atau kombinasi berbagai model.

Tetapi sejarah menunjukkan bahwa “demokrasi sosialis” sendiri bukanlah satu model tunggal. Uni Soviet, Tiongkok, Kuba, Vietnam, dan berbagai pengalaman lain mempunyai sejarah, institusi, dan kebijakan agraria yang berbeda. Bahkan dalam satu negara pun kebijakan tersebut dapat berubah secara drastis dari satu periode ke periode berikutnya.

Karena itu, kita tidak bisa membicarakan demokrasi sosialis seolah-olah ia mempunyai satu resep reforma agraria yang berlaku universal. Dari pembagian tanah menuju perubahan hubungan produksi

Lenin sendiri memperlihatkan bahwa persoalan ini bergerak secara bertahap. Dalam konteks revolusi Rusia, ia membedakan antara tuntutan agraria dalam revolusi demokratis dan persoalan transformasi menuju sosialisme. Dalam perkembangan pemikirannya pada 1917, nasionalisasi tanah dapat dipandang bukan hanya sebagai langkah dalam revolusi borjuis-demokratik, tetapi juga sebagai salah satu kemungkinan jembatan menuju transformasi sosial yang lebih luas.

Di sini kita menemukan sebuah konsep penting, reforma agraria dapat menjadi titik awal, tetapi tidak otomatis menentukan titik akhirnya.

Tanah dapat dibagikan kepada petani, tetapi setelah tanah dibagikan, pertanyaan berikutnya muncul. Siapa yang menyediakan modal? Siapa yang menguasai mesin? Siapa yang menentukan harga? Siapa yang membeli hasil panen? Siapa yang menyediakan pupuk? Siapa yang menguasai gudang? Siapa yang mengendalikan distribusi? Siapa yang menentukan ekspor? Kalau seluruh persoalan itu tetap dikuasai oleh kapital besar, maka distribusi tanah saja belum tentu mengubah keseluruhan hubungan produksi.

Petani mungkin menjadi pemilik tanah, tetapi tetap bergantung kepada pasar dan modal. Dengan kata lain, reforma agraria dapat mengubah hubungan kepemilikan tanah tanpa sepenuhnya mengubah hubungan produksi.

Demokrasi Rakyat dan Persoalan Kekuasaan Ekonomi

Inilah yang membuat konsep demokrasi rakyat dalam tradisi sosialis mempunyai titik tekan berbeda, pertanyaannya bukan hanya siapa yang memilih pemerintah, tetapi juga siapa yang menguasai sumber daya ekonomi.

Dalam pengertian ini, demokrasi diperluas dari ruang parlemen ke ruang produksi. Demokrasi bukan hanya hak memilih wakil melalui Pemilu. Demokrasi juga menyangkut siapa yang memiliki suara dalam menentukan penggunaan tanah, arah produksi, distribusi hasil, dan pembangunan wilayah. Konsep semacam ini dapat disebut sebagai demokrasi ekonomi.

Namun lagi-lagi, kita perlu berhati-hati, Negara yang menyebut dirinya sosialis tidak otomatis memberikan demokrasi ekonomi yang nyata kepada masyarakat. Kepemilikan negara tidak identik dengan kepemilikan rakyat. Nasionalisasi tidak otomatis berarti kontrol rakyat.

Sebuah negara dapat mengganti pemilik swasta dengan birokrasi negara tanpa memberikan masyarakat pengguna tanah kekuasaan nyata dalam pengambilan keputusan. Maka persoalan yang tidak boleh hilang adalah soalan siapa yang mengontrol negara, siapa yang mengontrol birokrasi, dan siapa yang dapat memengaruhi keputusan tentang tanah?

Indonesia memiliki persoalan yang sangat khas. Struktur agrarianya tidak berasal dari satu sistem tunggal. Ada warisan hukum kolonial. Ada hukum adat. Ada UUPA 1960. Ada perkebunan besar. Ada konsesi negara. Ada kehutanan. Ada pertambangan. Ada pembangunan infrastruktur. Ada kawasan industri. Ada perkebunan sawit. Ada wilayah adat. Ada tanah transmigrasi. Ada tanah terlantar. Ada tanah negara. Ada konflik antara sertifikat, klaim adat, konsesi, dan penguasaan faktual.

Karena itu, reforma agraria Indonesia tidak cukup dibaca sebagai persoalan “membagikan tanah” melainkan harus dibaca sebagai persoalan restrukturisasi hubungan antara negara, modal, masyarakat, dan ruang hidup.

Dan di sinilah demokrasi Indonesia menghadapi paradoks. Secara politik, rakyat memiliki hak memilih. Tetapi dalam banyak konflik agraria, rakyat berhadapan dengan aktor-aktor yang memiliki sumber daya jauh lebih besar: perusahaan, investor, pemegang konsesi, pemerintah daerah, pemerintah pusat, dan berbagai institusi negara.

Maka pertanyaan tentang demokrasi agraria menjadi sangat konkret, apakah masyarakat yang hidup di suatu wilayah mempunyai kekuatan menentukan masa depan wilayah tersebut? Apakah petani memiliki posisi tawar terhadap pasar? Apakah masyarakat adat mempunyai kekuasaan menentukan penggunaan wilayah adat?

Apakah buruh tani memiliki ruang menentukan kondisi kerja? Apakah perempuan yang bekerja di sektor pertanian tetapi sering tidak tercatat sebagai pemilik tanah memiliki hak yang sama dalam pengambilan keputusan? Dan apakah masyarakat yang menanggung dampak ekologis sebuah proyek mempunyai kekuasaan untuk mengatakan tidak?