Mengupas Pelik Reforma Agraria

Reforma agraria bukan sekadar bagi-bagi sertifikat. Ini soal siapa menguasai tanah, siapa mengendalikan produksi, dan siapa menentukan arah negara.

Oleh

Mila Nabilah

22 September 2026, 23:19 WIB

22 menit baca

Peringatan Hari Tani Nasional 2025. — Foto: runtut.com

RUNTUT COM - Dari UUPA 1960, perampasan tanah rakyat dan wilayah adat, hingga RUU Reforma Agraria yang dikebut DPR, ada sejarah panjang di balik sebidang tanah.

Bila kita lihat, di atasnya mungkin berdiri rumah seorang petani, tepat di bawahnya mungkin terkubur leluhur sebuah masyarakat adat. Di sekelilingnya tumbuh sawah, kebun, hutan, sungai, dan sumber air yang menopang kehidupan turun-temurun. Tetapi di atas selembar dokumen negara, tanah yang sama dapat berubah menjadi konsesi perkebunan, kawasan hutan, wilayah pertambangan, aset negara, proyek pembangunan, atau lahan investasi.

Di sanalah persoalan agraria Indonesia bermula dan terus berulang perihal siapa yang berhak atas tanah, siapa yang menguasainya, siapa yang menentukan peruntukannya, dan untuk kepentingan siapa tanah itu dikelola?

Pertanyaan itu sesungguhnya telah dijawab oleh negara Indonesia lebih dari enam dekade lalu. Namun hingga hari ini, jawabannya belum pernah benar-benar selesai.

UUPA 1960 dan Cita-Cita Membongkar Warisan Kolonial

Pada 24 September 1960, Presiden Soekarno mengesahkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, yang kemudian dikenal sebagai UUPA.

UUPA lahir dari kesadaran bahwa hukum agraria Indonesia masih dibangun di atas warisan kolonial dan dualisme hukum, yakni hukum agraria yang bersumber dari hukum Barat berjalan berdampingan dengan hukum adat. Dalam konsiderannya, negara secara eksplisit menyatakan bahwa keadaan tersebut bertentangan dengan kepentingan rakyat dan negara yang sedang membangun hukum nasionalnya sendiri.

Karena itu UUPA bukan sekadar undang-undang administrasi pertanahan melainkan sebuah proyek dekolonisasi agraria.

Tanah tidak dipandang semata-mata sebagai komoditas. UUPA menempatkan bumi, air dan ruang angkasa dalam kerangka penguasaan negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat sesuai dengan amat Undang-Undang Dasar 1945, sekaligus mengakui keberadaan hak-hak masyarakat hukum adat sepanjang masih ada dan pelaksanaannya sesuai dengan ketentuan yang berlaku.

Di dalamnya juga terdapat gagasan mengenai pembatasan penguasaan tanah, fungsi sosial hak atas tanah, serta penataan kembali struktur agraria. Dengan kata lain, sejak awal UUPA memiliki semangat yang jauh lebih besar daripada sekadar menerbitkan sertifikat tanah, karena ia mengandung cita-cita land reform untuk mengubah struktur penguasaan tanah agar tidak terkonsentrasi pada segelintir pemilik dan agar tanah dapat menjadi sumber kesejahteraan rakyat.

1965: Ketika Reforma Agraria Masuk ke Pusaran Politik

Agenda reforma agraria pada masa Demokrasi Terpimpin berjalan beriringan dengan konflik politik yang semakin tajam. Organisasi tani, terutama Barisan Tani Indonesia (BTI), menjadi salah satu kekuatan penting dalam perjuangan land reform. Di berbagai daerah, tuntutan mengenai tanah terlantar, tanah berlebih, perkebunan besar dan pembagian tanah bertemu dengan pertarungan politik yang semakin keras.

Setelah tragedi politik 1965 dan runtuhnya kekuasaan Soekarno, banyak organisasi tani yang terkait dengan politik kiri dihancurkan. Agenda reforma agraria kehilangan posisi politiknya.

Di bawah Orde Baru, orientasi kebijakan agraria berubah. Tanah semakin diposisikan sebagai bagian dari strategi pembangunan dan investasi. Perkebunan skala besar, kehutanan, pertambangan dan proyek pembangunan mendapatkan ruang yang sangat luas. Negara menggunakan kewenangan pemberian izin dan konsesi untuk menentukan penggunaan ruang.

Dalam situasi semacam itu, masyarakat yang telah tinggal atau menggarap suatu wilayah secara turun-temurun bisa berhadapan dengan sesuatu yang jauh lebih kuat daripada mereka sendiri berupa: izin negara. Di sinilah banyak konflik agraria Indonesia modern menemukan akarnya.

Ketika tanah adat berubah menjadi “kawasan” Bagi masyarakat adat, persoalannya bahkan lebih kompleks, sebuah wilayah adat bukan sekadar bidang tanah yang dapat diukur dengan meter persegi, di dalamnya terdapat relasi sosial, sejarah, tempat pemakaman leluhur, hutan, kebun, sungai, tempat berburu, sumber pangan, serta sistem pengetahuan yang diwariskan lintas generasi.

Namun ketika wilayah tersebut dipetakan ke dalam administrasi negara, ia dapat memperoleh kategori baru: kawasan hutan, konsesi perkebunan, wilayah pertambangan, proyek pembangunan atau aset negara.

Komnas HAM dalam Inkuiri Nasional mengenai hak masyarakat hukum adat atas wilayahnya di kawasan hutan mendokumentasikan bagaimana ketidakpastian hak atas wilayah adat telah berlangsung sejak masa kolonial dan berlanjut pada masa pemerintahan Soeharto hingga sekarang. Dampaknya, menurut laporan tersebut, mencakup pengabaian hak, penggusuran atau pemindahan paksa, hilangnya mata pencaharian, kekerasan, serta persoalan serius yang dialami perempuan masyarakat adat.

Maka ketika seorang warga adat berkata, “Ini tanah leluhur kami,” negara tidak selalu mendengarnya sebagai bukti kepemilikan. Negara sering meminta sesuatu yang lain: "sertifikatnya mana?"

Di sinilah salah satu ironi hukum agraria muncul. Masyarakat telah hidup di atas tanah jauh sebelum negara membuat sertifikat atas tanah tersebut. Tetapi ketika sertifikat menjadi ukuran utama kepastian hukum, sejarah penguasaan turun-temurun dapat menjadi rapuh di hadapan dokumen yang baru muncul kemudian.

Persoalan ini bahkan masih muncul dalam perkara di Mahkamah Konstitusi pada 2026. Para pemohon dalam perkara pengujian UUPA mempersoalkan pendaftaran tanah karena menurut mereka mekanisme formal tersebut dapat mengabaikan hak historis atas tanah adat dan tanah lama yang telah dikuasai turun-temurun. Pemerintah, di sisi lain, mempertahankan argumentasi bahwa sistem pendaftaran tanah justru dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum dan bahwa UUPA sendiri mengakui hak ulayat masyarakat hukum adat.

Perdebatan itu menunjukkan bahwa problem agraria belum menjadi sejarah dan masih berlangsung di ruang sidang hari ini.

Perjuangan Agraria Paska Reformasi 1998

Runtuhnya Orde Baru membuka kembali ruang bagi gerakan tani dan masyarakat sipil. Tanah-tanah yang selama puluhan tahun dikuasai perkebunan atau perusahaan mulai dipertanyakan. Organisasi petani tumbuh. Masyarakat melakukan pemetaan wilayah, pendudukan lahan, gugatan hukum, aksi massa dan advokasi kebijakan.

Pada 2001, MPR menerbitkan TAP MPR IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Dokumen itu menjadi salah satu tonggak politik pascareformasi yang kembali menempatkan pembaruan agraria sebagai agenda nasional.

Tetapi antara keputusan politik dan perubahan di lapangan terdapat ketimpangan yang teramat jauh. Konflik tetap berlangsung, di satu tempat petani berhadapan dengan perkebunan. Di tempat lain masyarakat adat berhadapan dengan konsesi kehutanan. Di tempat lain lagi warga berhadapan dengan tambang, proyek infrastruktur atau kawasan yang ditetapkan negara.

Komnas HAM pada 2025 menyebut konflik agraria bukan sekadar persoalan sengketa lahan, tetapi berkaitan dengan ketimpangan dan ketidakadilan struktural yang berdampak pada hak atas tanah, kesejahteraan, lingkungan hidup dan keamanan. Komnas HAM juga menyebut tumpang tindih aturan, lemahnya koordinasi antarlembaga dan absennya mekanisme penyelesaian yang berpihak kepada korban sebagai faktor yang membuat konflik berulang.

Reforma Agraria Kembali Masuk Agenda Pemerintah

Pada 2018, pemerintah menerbitkan Perpres Nomor 86 Tahun 2018 tentang Reforma Agraria. Perpres ini menjadi dasar penting bagi program reforma agraria pada masa pemerintahan Joko Widodo, termasuk redistribusi tanah dan legalisasi aset.

Namun Perpres 86/2018 kemudian dicabut dan digantikan oleh Perpres Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria.

Program tersebut membawa kembali istilah reforma agraria ke dalam kebijakan negara, tetapi kritik masyarakat sipil terus muncul mengenai jarak antara angka sertifikasi atau redistribusi dengan penyelesaian konflik struktural.

Sebab reforma agraria tidak hanya menyangkut berapa sertifikat yang diterbitkan. Pertanyaan yang lebih sulit adalah perihal tanah siapa yang didistribusikan kepada siapa? Dan apakah distribusi itu mengubah ketimpangan penguasaan tanah?

Konflik petani dengan perkebunan besar tetap ditemukan di berbagai wilayah. Konsorsium Pembaruan Agraria mendokumentasikan konflik petani di berbagai daerah, termasuk kasus Futasi di Sumatera Utara, petani Tebo di Jambi, dan konflik masyarakat dengan perkebunan sawit. Dalam sejumlah kasus, perjuangan mempertahankan tanah juga disertai kriminalisasi, intimidasi dan kekerasan.

KPA mencatat setidaknya 241 letusan konflik agraria pada 2023, mencakup sekitar 638.188 hektare dan berdampak terhadap 135.608 kepala keluarga. Angka tersebut merupakan catatan KPA dan karena itu perlu dibaca sebagai data pemantauan organisasi masyarakat sipil, bukan sebagai satu-satunya statistik resmi negara.

Konflik agraria bukan sekadar konflik antara dua pemilik tanah, struktur konflik sering kali jauh lebih rumit. Petani dapat berhadapan dengan perusahaan, tetapi di perusahaan telah memegang izin. Di balik perizinan, terdapat kementerian, dan di belakang kementerian terdapat regulasi sektoral.

Sementara itu di antara semuanya terdapat aparat negara, pengadilan, pemerintah daerah, badan pertanahan, pemerintah desa, bahkan kebijakan pembangunan nasional. Itulah mengapa konflik agraria sulit diselesaikan.

Komnas HAM dalam kajiannya pada 2026 mengenai penanganan konflik agraria juga menegaskan bahwa persoalan agraria berhubungan dengan hak atas tanah, lingkungan hidup, tempat tinggal, rasa aman dan kebebasan masyarakat sipil dari intimidasi maupun kekerasan.

Dengan demikian, ketika seorang petani kehilangan tanah, yang hilang bukan hanya sebidang properti melainkan juga pekerjaan, rumah, sumber pangan, sekaligus kehilangan ruang hidup.

Terlebih lagi bagi masyarakat adat, bisa berarti hilangnya wilayah yang menjadi dasar keberadaan, penghidupan , dan kehidupan komunitas itu sendiri.

Lalu DPR kembali membuka pintu reforma agraria. Setelah lebih dari enam dekade UUPA berlaku, DPR pada 2026 kembali mendorong lahirnya undang-undang khusus tentang reforma agraria.

Menurut Baleg, UUPA 1960 memiliki prinsip dasar yang kuat, tetapi pelaksanaannya selama puluhan tahun menghadapi persoalan karena berhadapan dengan berbagai undang-undang sektoral, tumpang tindih kewenangan dan konflik struktural.

Pada 4 September 2026, Baleg menyatakan RUU tersebut dimaksudkan untuk menjadi instrumen penyelesaian konflik agraria yang telah berlangsung selama puluhan tahun.

Pada 8 September, Baleg menyetujui RUU Pengaturan Reforma Agraria sebagai RUU usul inisiatif DPR. Salah satu gagasan utamanya adalah membentuk Badan Reforma Agraria Nasional (BRAN) yang dirancang berada langsung di bawah Presiden. DPR mengatakan badan tersebut diperlukan agar keputusan penyelesaian konflik tidak berhenti sebagai rekomendasi administratif, tetapi dapat dilaksanakan oleh lembaga terkait.

Dari sudut pandang DPR, problem yang hendak dipecahkan adalah jelas, UUPA sudah ada dan permasalahnya adalah soalan pelaksanaannya.

Maka dari itu, di sinilah pertanyaan baru muncul: jika negara selama puluhan tahun gagal menyelesaikan konflik agraria, apakah jawabannya cukup dengan membentuk badan baru? Bagaimana jika negara sendiri merupakan salah satu pihak dalam konflik? Pertanyaan tersebut menjadi salah satu inti kritik masyarakat sipil.

Pada 14 September, DPR menyatakan RUU tersebut akan memperkuat, bukan menggantikan UUPA 1960. DPR juga menyebut perlunya pengaturan mengenai restitusi, redistribusi, fungsi sosial tanah dan kewajiban pemegang HGU dalam penyediaan tanah untuk reforma agraria.

Tetapi dalam pembahasan berikutnya, objek reforma agraria menjadi salah satu persoalan yang cukup pelik, termasuk tanah yang berkaitan dengan aset negara, BUMN, kawasan kehutanan, HPL, pertahanan dan Proyek Strategis Nasional.

Dengan kata lain, pertanyaan lama kembali muncul dalam bentuk baru, seberapa jauh reforma agraria boleh menyentuh tanah yang selama ini berada dalam penguasaan negara dan korporasi?